新中國的土地制度幾經沉淀和革新,現已基本成型,這一制度體系可以從國家的有關法規中清晰地加以勾勒和歸結。針對當前土地管理中存在的種種弊端和亟待解決的問題,我們不能不對中國的土地制度進行深刻的反思。中國的土地制度深深地打上了計劃管制的烙印,存在著諸多先天性的重大缺陷。在這種既定的制度安排下,所謂要建立土地管理的長效機制不過是畫餅充饑,自欺欺人。

中國土地制度的內生性缺陷

一般來說,社會總是需要存在一系列規則來協調人們的偏好以及偏好的集合和種種沖突,降低游戲本身的風險和不確定性,提供對未來確定程度的衡量手段,并且激勵個人不必顧及時間跨度去利用最有價值的交易機會。而制度本身就是一整套約束、激勵和保護個人行為的游戲規則與社會倫理規范,是人類給自己施加的約束。制度是一種人工產品和歷史沉淀物,它構成一種經濟秩序,提供了人類相互影響的框架,約束著人們的選擇集,國家本身就是由制度來支撐和維系的。中國實行著一種獨特的土地制度,但其與世界潮流格格不入,與WTO原則極端不符,與經濟規律背道而馳,嚴重掣肘了***理念的踐行。

一、土地產權制度殘缺不全。

土地產權的核心是土地財產的所有權,相關權利在大陸法系國家一般有:地役權、永佃權、地上權、典權、抵押權、租賃權等等。中國土地管理中的一個基礎性缺失就是長期以來沒有建立有效的現代土地產權制度:一是缺乏對土地產權?包含土地財產權及他項權利?的明晰界定和解說;二是國有土地所有權主體抽象、虛置,所有人與代理人之間沒有厘清界限和責任;三是集體土地所有權有多個主體代表,模糊不清;四是集體土地所有權處于弱勢地位,將集體土地以“所有權”稱謂之,實乃名不副實。經濟學認為,制度創設的過程,本質上就是各種利益主體矛盾激蕩與博弈的過程,而產權制度黑洞正是尋租和腐敗活動猖獗、農民喪失參與制度創設博弈過程的重要根源。

二、土地征用制度被濫用。

中國的土地征用制度具有征地主體的唯一性、征地行為的強制性、征地條件的補償性、土地所有權的轉移性等特點?？梢哉f,現行征地制度的實質是從農村和農民身上“抽血”來積累工業資金,忽視了農民的土地權利。這是社會矛盾凸顯、越級*不斷的癥結所在。我國土地征用的有關法律規定缺乏對公益性要件的實質限制,任由各級行政機關自行解釋,代理人自由裁量權太大,不僅導致政府濫用征地權,而且容易出現權力腐敗。同時,征地程序不透明、不公平,被征地農民知情權被剝奪,公民財產權利被侵犯。在這種制度籠罩下,集體土地成為政府和開發商斂財的聚寶盆。

三、征地補償制度極不合理。

中國的征地補償制度實質上已演變成一種對農民利益明目張膽的掠奪行為,主要表現在:①征地補償標準太低,而且按倍值計算依據不足。②按三年平均產值測算不合理也不科學,它沒有綜合考慮土地的各種因素。③安置方式簡單。對被征地農民習慣上只考慮給予經濟上的補償,而對失地農民的居住安頓、重新就業、生活觀念和生活習慣轉變等問題卻考慮不多。④土地補償費和土地收益分配不合理,使得原本就嚴重偏低的征地補償款最后到了農民手中就少得可憐,這種分配格局難以體現農民的土地權益。

四、耕地占補平衡制度流于形式。

從理論上講,受耕地后備資源有限、社會經濟加快發展、自然災害頻繁的根本制約,從中、長期看,無論是總量動態平衡還是項目耕地占補平衡都將難以維繼;在實際操作中,耕地占補平衡制度面臨著耕地保有量信息失真、補充耕地質量不達標、資金難以落實到位、耕地后備資源不足、因毀林造地和水土流失引起的生態環境惡化、搞虛假數字平衡、加大企業的投資成本等等問題。中央管制部門由于缺乏準確的信息、基本的控制手段與技術、有效的監督和強制執行性措施,致使這一制度安排基本失效。

五、基本農田保護制度不切實際。

基本農田保護制度問題多多,如:①保護數量偏多,全面保護等于什么也沒有保護。全國劃定基本農田多達16億畝,超過耕地保有量的80%,實際比重肯定還要高得多,如今不少地方的基本農田數量已大大超過耕地保有量的數量,豬之不存,毛將焉附?②為了湊夠數字,不少地方的基本農田被劃到山坡甚至山頂上、海邊灘涂地、黃土高坡、沙漠鹽堿地,使基本農田保護失去實際意義。③基本農田保護完全采取行政命令的方式,約束機制與激勵機制不匹配,在某種程度上剝奪了農民財產的支配權和使用權。④基本農田保護使地方發展經濟的成本急劇上升,地方政府缺乏保護動力。⑤基本農田保護的任務大多由經濟相對落后的市縣來完成,進一步拉大了地區之間的差距?？傊?基本農田保護制度沒有解決為誰保護、為何要保護、誰來保護、如何保護、如何補償、質量技術標準、經費從何而來、各方權利與責任界定等基本問題。

六、土地審批制度明顯失效。

中國土地管理的一個重要特點就是建立了土地審批制度,實行嚴格的計劃管制,任何使用土地搞建設的行為都要得到縣級以上各級

政府的事先批準?，F實情況則是,幾乎所有需要報批的土地遲早都得到了合法批準,同時,為了逃避應繳的國家有關稅費、規避申報過程中繁瑣的手續和程序、節約時間成本和租金,被管制者則常常大量違法使用土地?？傊?無論是合法還是不合法,土地最終都被使用,土地審批制度大大增加了政府的管制成本和被管制者的時間成本、協調成本、尋租成本等,在某種程度上助長了土地違法行為,租金的創設則造成社會資源分配的極大扭曲。既然如此,那么如此低效的土地審批制度的現實意義又何在呢?

七、土地利用總體規劃制度失靈。

中國《1997?20**年土地利用總體規劃》存在諸多先天性不足,如因信息不充分、不完全、滯后甚至扭曲、失真,規劃根本不切實際,也缺乏科學性和嚴肅性;以分配指令性控制指標為特征的規劃不符合市場經濟的根本要求,缺乏約束力;規劃根本沒有考慮公眾參與,其合法性受到挑戰;規劃沒有建立利益補償機制和市場激勵機制,缺乏合理性;規劃跟著領導變,規劃跟著項目走,規劃可以隨意調整,缺乏權威性;規劃極少考慮地方的利益,地方政府違法用地的勢頭無法遏制。規劃20**年耕地保有量1.28億公頃,但規劃批準實施才一年,到2000年底全國就有19個省、市、自治區的耕地少于20**年保有量,提前10年用完規劃指標。此后愈演愈烈,因此國土資源部鄭振源指出,規劃和指令性指標已無任何“權威性和約束力可言”,“指令性的土地利用總體規劃和高度集權的審批制度并未奏效,計劃配置失靈顯而易見”?！耙巹澮巹?紙上畫畫,墻上掛掛”,這就是土地利用總體規劃的真實寫照。

八、地籍登記制度不完善。

不動產登記制度是物權法律制度中最基礎的制度,其目的一是確權,二是保護交易安全。長期以來,受土地產權制度建設滯后的影響,中國的土地登記法制不健全,土地登記代理人制度建設跟不上,地籍管理技術手段落后,基礎資料不全不實,對配置土地資源和土地權利流轉的保障措

施不夠,集體土地產權發證緩慢,土地權利私下流轉的現象非常嚴重。這既造成大量社會公共資源的流失,同時也擾亂了正常的土地市場秩序。

九、土地監察制度難以操作。

中國土地違法主體主要有兩個,一是農村集體經濟組織和個人,違法量大面積小。對這類違法行為,土地執法監察沒有法定的強制措施,對于正在進行的違法行為,只能責令停止,若當事人置之不理就無能為力了,必須向法院申請強制執行。不是執行不了,就是時間拖得太久,木已成舟,人為地加大了執法的對抗性和執法難度。二是黨政機關違法,“政績工程”、“形象工程”、“重點工程”等用地往往由領導以言代法,這類違法量小但面積大。

據有關統計數字,在土地違法案件中,黨政機關違法占總宗數的20%,但違法面積卻占違法總面積的80%,“因公違法”、“違法者受惠”在土地問題上極具代表性,因為黨政機關違法常常使執法者左右為難,最終大都不了了之。

十、土地市場制度尚未真正建立。

市場是指在一個法律框架確定和實施產權與契約的制度安排下,其中存在一群潛在的買者和潛在的賣者,他們通過交換和相互競爭產生激勵,從而尋得一種較優的結果。中國的土地市場與相對完善的市場制度相去甚遠。首先,法律框架不確定,《土地管理法》對土地市場問題基本沒有涉及。其次,沒有建立明晰的土地產權制度和完善的契約制度。第三,土地一級市場完全由政府壟斷,缺乏自由競爭氛圍。中國大量的土地如行政劃撥地、協議出讓地、農村集體建設用地、宅基地、違法用地等等均游離于土地交易市場之外,導致土地資產的價格與價值嚴重背離,大量的土地資產價值被人間蒸發。

中國土地制度缺陷的病灶分析

中國土地制度設計與安排存在重大缺陷的根本原因在于土地產權的模糊不清和土地市場制度的支離破碎,而導致土地產權和土地市場制度殘缺的病灶則是土地管理中充斥著濃厚的計劃經濟和管制主義色彩。

計劃的精神包涵了社會的工程化,其目標不僅僅是控制經濟,而且要控制人和再造社會,使人成為它的特定產物。計劃者“根據?個單一的計劃對一切經濟活動加以集中管理,規定社會資源應該‘有意識地加以管理’,以便按照一種明確的方式為個別的目標服務”?哈耶克語?。制度經濟學理論表明,制度變遷過程與技術變遷過程一樣,存在報酬遞增和自我強化機制,導致制度鎖定和路徑依賴,它表明最初的選擇結果并不最為理想,但人們過去做出的選擇決定了他們現在可能的選擇,計劃體制就具有這種典型的路徑依賴特征,如華特斯所言:“自由和競爭性的市場加上最少的政府參與將比計劃和中央集權的經濟做得更好。過去的50年間,幾代經濟學家花費巨大的精力努力論證計劃者和那些支持政府干預政策者的重要作用。正如能更好地解釋宇宙的日心說導致了地心說的滅亡一樣,我們不能期望擁有眾多強有力的證據就能讓過去半個世紀所創建的理論主動退出?！敝袊氖袌鼋洕撎ビ谟媱濗w制,計劃經濟思想的烙印在中國土地制度設計與安排中無處不在,根深蒂固,影響深遠。

一、信息不對稱與土地過度管制失效

第三世界國家有一個通病,就是當政者和立法者過分相信普遍認可的、具有較大強制權利的利維坦??國家或政府的力量,認為鐵的政府或中央計劃對自然資源實行外部管制是絕對必要的,這種假設導致了對絕大多數自然資源系統實行中央政府控制的政策方案。土地是人類賴以生存和發展的物質基礎,“十分珍惜和合理利用土地,切實保護耕地”是我國的一項基本國策,但如何保護則不僅僅是一個技術細節問題,它更是一個認識問題、政策問題、法律問題?，F行的中國土地管理法滲透著濃厚的中央計劃經濟思想,行政審批和計劃管制事項繁多。

實現中央集中控制效率最優均衡,必須是建立在公共管理機構在完全信息、監督有力到位、制裁可靠有效以及成本費用為零等這些假設的基礎上的。沒有準確可靠的信息,中央機構可能犯各種各樣的錯誤,其中包括主觀確定資源負載能力、罰金太高或太低、制裁了合作的牧人或放過了背叛者等。只要略加考慮創立和維持這樣一個機構的驚人成本,我們就不能不懷疑國家集權解決政策的有效性。公共選擇理論告訴我們,很多人達成一個共同滿意的協議是困難的,換言之,要取得這一結果的成本是高昂的。德姆塞茨指出:土地所有制的例子讓我們正視共有財產導致了很大的外部性?！耙粋€公有產權所有者的活動的全部成本不是直接由他來承擔的,而且他們不易注意其他人向他支付適當的量的意愿。共有財產排除了‘使用財產就要付費’的體制,較高的談判和監察成本使得‘使用財產不必向他人付費’的體制無效?！北R基揚契可夫強調:“中央集權的經濟管理體制消耗巨大。這種體系很快失去平衡,因為它的職能與可持續發展、生物圈、物質和能量交換的自我調節與自我平衡的基本原則不相適應。中央集權管理體制同樣表現出比市場經濟體制耗用更多的資源?！@就不能確保社會??經濟和生態財富的增長,同時,這還加劇了環境負荷,阻礙了現實的社會福利的增長”。

最具有資源環境意義的政府失靈是使資源利用的真實社會成本與使用者私人成本之間出現巨大差距的政策失靈。這些失靈目前普遍存在與稅收、價格和補貼等具有明顯環境費用的政策中,有些甚至具有鼓勵超出自由市場水平過度開發使用資源的作用,加劇了資源環境的惡化。具體表現在:①過度依靠行政命令,推行整齊劃一的標準,政策手段單一,造成土地政策實施的成本較大,效率較低,不易與經濟增長政策相協調。②政府干預往往不能在源頭上和預防上解決問題,會留下諸多后遺癥。③受信息不全、決策時滯、利益導向等因素的限制,政府的環境資源長期投資戰略常常選擇失當,造成社會財富的巨大浪費。一般來說,集權的最優程度取決于諸如組織規模、信息技術、環境變動的速度、政府規則以及控制技術等因素。組織規模越大,等級結構越復雜,管理幅度與半徑越長,由缺乏信息和由與目標不一致引起的總成本就會上升。

中國幅員遼闊,人口與民族眾多,經濟和社會發展水平參差不齊,情況極其復雜,實行集中垂直的土地管理,其績效之差可想而知。中國的土地審批制度充分印證了政府管制的“俘虜理論”?！胺斃碚摗闭J為,政府管制與其說是為了社會公共利益目的,毋寧說是特殊的利益集團尋租的結果,管制者或遲或早甚至一開始就成為被管制的“俘虜”,并“合謀”參與共享壟斷利潤。鑒于管制失靈的嚴酷現實,自20世紀70年代以來,各國政府不得不重新檢討和審視各種管制政策,放松管制運動已席卷全球。當前中國土地一級市場由國家壟斷,農地轉為非農地都必須轉為國有土地。但無論是合法使用還是非法使用,被管制者都能夠使用土地,表明土地審批與管制制度存在巨大的黑洞,已落入無法規避的陷阱。

二、計劃體制與土地產權缺失

20世紀60年代由一批美國學者創立了新制度經濟學派認為:①所有權這個概念并不是唯一具有重要意義的安排;②不同的產權通過特定而又可預見的方式影響資源的配置和創新的進程;③交易費用是正的。

對產權的界定可謂是見仁見智,《牛津法律大詞典》把產權定義為財產權,認為“財產權是指存在于任何客體之中或之上的全部權利,包括占有權、使用權、出借權、轉讓權、用盡權、消費權和其他與財產有關的權利”。但現代產權理論的一個隱含假設是,生產資料必須私人占有,產權的核心是私人財產權利,產權的界定必須是清晰的。德姆塞茨、阿爾欽等把“私有產權”和“私有制”看作是可以置換的?？继氐热藦姆傻慕嵌忍接懥素敭a權問題,認為“財產是一組權力?！赡苷加?、使用、改變、饋贈、轉讓或阻止他人侵犯其財產的范圍。這些權力并不是永遠不變的”。要避免公地的悲劇,德姆塞茨等人認為人們面臨的另一種選擇,就是放棄“使用財產不必向他人付費”的制度安排,引入私人所有權安排。有兩個方面的因素決定了私人所有制度會成為一種現實的選擇:一方面,土地私有制的結果會使與公有制相聯系的許多外部成本內在化,這種收益與成本向所有者的集中,產生了更有效地使用資源的激勵。另一方面,伴隨著私有制所實現的收益和成本的相對集中,使用資源所產生的其他外部性將可通過交易行為或談判加以解決,因而將大多數外部性內在化的成本大大降低了。史密斯也認為,把資源當作公共財產來對待,人類就會被鎖定在無以自拔的毀滅之中,不管是對公共財產資源所做的經濟分析還是哈丁關于公地悲劇的論斷,無不表明在自然資源和野生動植物問題上避免公共池塘資源悲劇的唯一方法,是通過創立一種私有財產權制度來終結公共財產制度。

筆者對產權有以下理解:①產權是確定個人和團體或組織對于他們所占有的資產的權利的正式和非正式規則,明晰產權能夠降低交易成本,它具有節約的功能。②產權的表現形式一般來說不是單一的,而是一組權利的組合或一種權

利束,其核心層是財產所有權;其中間層包括使用權、轉讓權、剩余占有和享受權等;其外層包括資產的安全權、管理權、毀壞權,知識產權、人權??民主權、自由權、生存權、發展權等。③產權雖然具有排他性,但產權從來都不是一種絕對的完全的權利;一種產權總是或多或少地受制于人或制度,即受到第三方?含國家法律干預?的制約。④作為規范人們相互關系的一種社會基礎性規則,產權的一個重要功能是引導并激勵人們將外部性盡可能地內部化,即通過內部協議和市場交易的方法來解決市場外溢問題。⑤就財產的所有權而言,產權是中性的,產權的主體是私人所有權,但它從來沒有、不應該、也不可能排除少量共有產權、集體產權以及混合所有權的存在。

產權制度理論為用市場的方法研究外部效應問題的制度根源提供了一條重要的思路,為分析土地資源的權利安排提供了理論基礎。計劃經濟是“籠子經濟”,或者是一種“強制模式”和“命令體制”,其軸心和內核是存在一個龐大而低效的公有經濟體系?“超級航空母艦”?,在本質上它是“非經濟”的。因為在公有制經濟組織體系內部,價格機制失靈,明晰產權甚至完全成為多余,以行政命令來配置資源似乎比市場機制更方便更簡單。中國的土地法規由于深受計劃經濟思想的貽害而側重于行政管理,忽視了土地產權的設定和保護,可以說,中國土地管理中存在的一系列問題均與土地法規對土地權利的界定不清有關。正確認識產權理論的本質內涵,對于建立一套相對完善的中國土地制度安排具有特別重要的現實意義。所有權在名義上歸誰所有并非決定一切,使用者是否擁有專有的使用權、收益權以及轉讓權亦同樣重要。如果這些權利界定確切,并能夠保障實施,則資源的使用效率也會大大提高。

三、土地過度管制與巨額交易成本

從組織成本的節約看,地方政府產生的動因是政府的公共行政在技術上很難以較低的管理成本實現一體化,即政府一體化的有效管理范圍小于政府政治控制范圍?；蛘哒f,中央政府是不可能完全一體化的,它必須通過地方政府來解決社會需要它解決的問題,必須通過地方政府來有效地測定地域性的社會需求。其實,市場分工原則為解決層級之間的關系提供了重要途徑。一體化在中央與地方政府之間,開始為授權分工機制所取代,授權和代理之間的“市場化的交易”開始替代中央與地方政府之間的行政命令與執行關系。地方政府因此獲得了管理地方事務的自主權。以地方政府為主體的內部市場的產生就是它在既定管理技術條件下能夠節約一體化的組織費用,能夠節約中央政府的軍事控制和政治統治費用及管理費用,從而提高了政府的行政效率。中國是一個大國,受管理幅度和管理半徑的制約,不斷上收的土地管理權限使土地管理的成本高得驚人。

汪利娜認為,用經濟組織的內部協同來替代市場交易、對抗成本矛盾等,是有條件的、相對的,其節約成本的效用并不是絕對的、無限度的。當社會意識、法規監管、資源供給等方面出現差距時,經濟組織規模的無限擴大就帶來與理論初始設計相悖的結果。由于成本急劇上升,規模效益遞增變成規模效益遞減,這意味著對初始成本優勢的反蝕,土地公有制的“負效益危機”正是這樣發生的。因此,土地共有制的初始成本又是一個相對變量,并不足以代表理論體制的“全能”。計劃體制失敗的根本原因是有限理性、不確定性、非對稱信息和交易成本的高企等。計劃經濟的交易費用包括耗費在以下場合的人力和非人力資源:①準備經濟計劃;②監督計劃的執行;③維持和保護游戲規則;④欺騙和提供虛假情況給主管部門。這些費用限制了社會機會集合因技術創新而出現的擴大,甚至有可能導致社會機會集合的減小。

交易成本是一個人不得不放棄的滿足或者說是被放棄的價值?即機會成本?。按照科斯的解釋,交易成本是在兩個或更多的交易者之間達成和實施市場交易、安排或合約相關的成本,主要包括獲取和評價信息、確立談判立場、選擇談判對象、協商正式或非正式合約、監督合約等方面。威廉姆森認為交易成本包括適應不良成本、討價還價成本、創設和運營成本、實現可信承諾的擔保成本。他把交易成本規定為利用經濟制度的成本,相當于物理學中的“摩擦”這一定義,并將交易成本進一步細分,事先的交易成本包括起草、談判和維護一項協議的成本。事后的交易成本則包括:當交易偏離了所要求的準則而引起的不適成本;爭論不休的成本;解決交易糾紛而帶來的成本;使安全保證生效的抵押成本。

公有制土地管理的執行成本涉及到度量、監督等?系列難度頗大的工作,廣義的交易成本是非常高昂的:①制定各種土地計劃的成本;②監督土地計劃和合約的執行成本;③制訂和維持土地法規的成本;④土地審批與討價還價、尋租的成本;⑤處理土地糾紛和農民*的成本;⑥查處大量土地違法案件的成本;⑦談判和監督土地秩序的成本;⑧獲取信息?含虛假信息的成本;⑨代理成本;⑩維護現行制度的成本。高額的交易成本導致土地市場發育滯后,中國的土地市場始終沒有真正建立起來,通過土地市場進行交易的土地數量不多,所占比重大約在20?30%之間,極大地阻礙中國市場經濟整體框架的構建。

中國土地制度創新的若干建議

中國的土地管理方式已到了非動大手術不可的地步,但如果改革的方向錯了,路線錯了,逆世界潮流而動,一味強化計劃管制,那么我們只會沿著錯誤的路徑而誤入歧途,將會偏離正確的航向和目標愈來愈遠。人間正道是滄桑,土地管理改革的正道就是:必須始終堅持把土地制度創新放在首位,必須始終堅持抓住市場取向、明晰產權、行政分權、放松管制、體現公平等核心內容不放。

 

; 其一、以市場導向和***為指南設計出新的制度安排。

一是按照WTO通行規則和國際慣例,建立健全中國的土地產權制度,促進產權的合理流動。有效產權的建立和實施依賴于政治體制,正式規則本身并不能保證適應性效率,它必須由非正規制約和有效率的實施環境加以補充。一個社會采用什么正式規則,補充什么非正規制約以及實施環境的有效性,這三方面的內容構成了我們解釋周圍世界的基本框架。這就要求國家在治理思路上有一個根本性的轉變,從而為土地產權制度的真正建立奠定政治基礎。二是堅決擯棄計劃經濟的傳統模式,堅持市場導向的土地制度改革,充分發揮價格機制的自動調節功能,努力做到土地所有權的平等和不同所有制土地的等價交換;三是轉變層層下指標、層層考核、過分追求經濟增長的思維慣性,以犧牲農民和農村利益、犧牲生態環境利益、比拼資源消耗為代價的傳統經濟增長方式已難以為繼,必須樹立協調發展、可持續發展、全面發展的***。四是切實保護農民的利益。根據有關專家測算,在計劃經濟時期,為了支持優先發展工業的政策需要,國家通過農產品剪刀差從農村拿走資金約6000億元;gg開放后,國家又通過征用農村集體土地的方式從農村抽走了約20000億元的資金。國家是為實現社會公共利益而存在的政治組織,在一國之內國家并沒有其獨立的、終極意義的經濟利益,其即便在一定意義上追求經濟利益?如稅收?,終極目的也是實現社會公共利益,這是國家與私人最本質的區別。當前,政府與民爭利的狀況如果不能從根本上加以解決,那么所謂“三農”問題的解決無異于緣木求魚,根本無從談起。

其二、建立國有土地經營管理的委托-代理機制。

由于《土地管理法》規定中央政府國家土地所有權主體的唯一代表僅具有象征性的法律意義,而無實際的法律意義,因此,按照國有企業的改革思路,根據多層級委托?代理理論建立國有土地經營管理的授權機制,取消新增土地有償使用費和耕地開墾費,征收高額的耕地占用稅,實行土地收益?土地出讓金和土地稅等的各級分享制度,從而既體現了國家對土地的所有權益,也分攤了組織成本、監管成本和交易成本,即分攤了責任,績效自然會大幅度提高。在委托一代理關系中,委托人??中央政府,通過激勵機制獎懲代理人??地方政府,以調動他或她追求最有利于委托人利益的行為,從而控制總的代理成本設計、實施、維持適當的激勵和控制制度的成本和由完全解決這些問題困難引起的剩余損失的總和?。同時對契約人提供原初的制度激勵和抵制性制度安排是非常重要的。諾貝爾經濟學獎得主阿克爾洛夫把制度安排的缺乏看作是經濟發展的主要約束,一套新的制度取代舊的制度的過程,也就是制度變遷的過程,重視制度變遷過程中的制度選擇問題尤其重要。設計和采納委托?代理這套新制度來解決公共資源的分級管理問題是非常困難的,這與強烈的規避責任、搭便車和以機會主義方式行事的誘惑力有關。因此,加強對代理人的監管在什么時候都不能放松。

其三、在不改變土地所有權這一根本制度的前提下,試行永佃制,實現集體所有土地使用權和處分權的“相對產權人格化”。

一種流行的看法認為,要從法律上解決集體土地所有權主體不清的問題,必須首先確定集體所有土地的基本形態。我們認為這是不切實際的,因為:

1、如果認為集體經濟組織所有是集體所有土地的基本形態,那么,在一個村內一旦沒有或者有兩個以上的集體經濟組織,對此我們將無所適從;同時,這一看法也無法解決集體土地所有權主體缺位、村干部任意侵犯農民利益的問題。

2、如果認為村民小組所有是集體所有土地的基本形態,而且它有利于彌補我國集體土地所有權主體虛位的缺陷,可以使普通農民更方便、更有效地行使土地所有權,但村民小組只是一個松散的村民內部組織,既無賬號也無公章,更不是法人組織,讓其承載作為公有土地的主體代表的職責,實在有悖法理。

3、對鄉鎮所有的土地,農民集體已無法直接參與行使土地所有權,所有權全部為所有權主體代表代為行使,而所有權主體代表又由鄉鎮人民政府擔當,名實不符,也與公理不符。鑒于這一基本認識,我們的設想是:作為永久性解決土地產權的一種過渡,先“虛置”集體土地所有權?也可以名義上將集體土地全部收歸國有?,在目前農村集體土地承包經營責任制的基礎上,變“承包制”為“永包制”或“永佃制”,在立法上規定承包者或佃農擁有對所承包土地的所有重大處置權,允許資源向最能充分利用它的主體流動,從而實現資源配置的帕累托最優?！坝腊啤被颉坝赖柚啤钡暮锰幵谟?一是可以基本不涉及敏感的土地所有制問題;二是圓了中國農民幾千年來的土地夢,使農民真正永久擁有自己的土地以及相關的土地處置權和生產自主權,侵害農民土地權益的問題也將會從根本上得以解決;三是有利于提高農民保護耕地的自覺性和增加土地投入、擴大再生產的積極性,從而避免短期行為;四是如果土地成為農民的一份資產,土地的占有、使用等必須通過資本運作,而非行政手段,就可以從根本上改變亂占耕地、農村宅基地管理難、管理混亂的無序狀況。五是有利于促進由小農業向大農業的轉變,由分散經濟向規模經濟和集約經濟轉變,同時,土地的合法流轉與集中經營也有利于科學種田和農業現代科技的應用。

其四、采取“定義法”和“列舉法”相結合的方式,嚴格界定“公共利益”的內涵,縮小征地范圍。

在大陸法系,歸屬國家所有的土地絕大多數均是公益性土地,如日本目前屬于公共所有的土地僅占國土面積的5.6%,國有和公有土地資產總值只占全部土地資產總值的6%

。

在英美法系,雖然土地名義上或法律上最終歸屬國家或國王所有,但政府實際控制的土地也主要為公益性土地。如加拿大僅為11%。在西方國家,政府只擁有有限的土地,但又要提供大量的公共產品和服務,于是各國都建立了土地征用制度,以保證公共目的用地需要。為了防止國家公權力侵害私權,各國憲法和法律規定公益目的性是土地征用的唯一正當理由,公共利益的需求是各國土地征用制度中國家抗辯個人合法權利的公認理由。如美國《憲法》第五修正案規定,準許聯邦政府占有私人財產,但須具備兩個條件:占有是為了公共目標,而且所有者必須得到合理的補償。德國《基本法》第十四條規定,一個合法的征用行為必須符合下列要件:為了公共福利而征用;予以相當的補償;有充分的法律依據。法國《人權宣言》規定,財產是神圣不可侵犯的,除非有合法認定的公共利益的需要,且預先給以公平的補償,任何人的財產不得被剝奪。

許多學者主張采用“列舉法”來界定“公共利益”的目錄,筆者認為這不符合中國的實際,如果沒有“定義法”加以約束,其將會為濫用征地權開了綠燈,因為交通、能源、水利等基礎設施以及文教、衛生等諸多項目都帶有經營性質和贏利目的,已明顯超出了公益性征地的范圍。我們的意見是,在列舉的“公共利益”目錄前面,必須用“公益性”和“非贏利性”兩個關鍵詞來加以限定,同時要明確“國家”的含義,具體說明有幾點:

1、“公益性”征地必須為公共使用,其結果必須使一個國家或一個地區的全體或大部分成員受惠,從而促進社會公共福祉的改善。

2、“公益性”用地可分為經營性用地和非經營性用地兩種,非經營性用地比較容易理解,而經營性用地又可分為贏利性用地和非贏利性用地,凡是贏利性用地均為商業性市場行為,不在“公共利益”之列,非贏利性用地則是指經營所得全部用于回報社會或大眾,此類用地符合“公共利益”之列。

3、根據公共選擇理論,國家或政府是一個特定的物質利益實體,同樣具有自己的利益指向,因此,公共利益并不完全等同于國家利益或者政府利益,二者常常會發生沖突。

4、在公共利益的具體界定當中,可以采取社會參與討論、征詢意見、聽證會等形式來了解和尊重民眾的意愿,必要時還可以通過人大立法來予以明確,但要特別注意避免“多數人壓迫少數人”的民主悲劇發生。

在這樣一種理念和制度安排下,切實做到國家只有為“公共利益”需要才行使征地權,征地價格以基準地價為參照系,同時兼顧市場價格,給被征地者以公正的補償;如果遇到阻力,可依法申請法院裁決。對非“公共利益”用地,國家不再行使征地權,由用地者按照市場價格通過談判征購形式獲取土地使用權。

篇2：中國土地制度反思創新建議

新中國的土地制度幾經沉淀和革新,現已基本成型,這一制度體系可以從國家的有關法規中清晰地加以勾勒和歸結。針對當前土地管理中存在的種種弊端和亟待解決的問題,我們不能不對中國的土地制度進行深刻的反思。中國的土地制度深深地打上了計劃管制的烙印,存在著諸多先天性的重大缺陷。在這種既定的制度安排下,所謂要建立土地管理的長效機制不過是畫餅充饑,自欺欺人。

中國土地制度的內生性缺陷

一般來說,社會總是需要存在一系列規則來協調人們的偏好以及偏好的集合和種種沖突,降低游戲本身的風險和不確定性,提供對未來確定程度的衡量手段,并且激勵個人不必顧及時間跨度去利用最有價值的交易機會。而制度本身就是一整套約束、激勵和保護個人行為的游戲規則與社會倫理規范,是人類給自己施加的約束。制度是一種人工產品和歷史沉淀物,它構成一種經濟秩序,提供了人類相互影響的框架,約束著人們的選擇集,國家本身就是由制度來支撐和維系的。中國實行著一種獨特的土地制度,但其與世界潮流格格不入,與WTO原則極端不符,與經濟規律背道而馳,嚴重掣肘了***理念的踐行。

一、土地產權制度殘缺不全。

土地產權的核心是土地財產的所有權,相關權利在大陸法系國家一般有:地役權、永佃權、地上權、典權、抵押權、租賃權等等。中國土地管理中的一個基礎性缺失就是長期以來沒有建立有效的現代土地產權制度:一是缺乏對土地產權?包含土地財產權及他項權利?的明晰界定和解說;二是國有土地所有權主體抽象、虛置,所有人與代理人之間沒有厘清界限和責任;三是集體土地所有權有多個主體代表,模糊不清;四是集體土地所有權處于弱勢地位,將集體土地以“所有權”稱謂之,實乃名不副實。經濟學認為,制度創設的過程,本質上就是各種利益主體矛盾激蕩與博弈的過程,而產權制度黑洞正是尋租和腐敗活動猖獗、農民喪失參與制度創設博弈過程的重要根源。

二、土地征用制度被濫用。

中國的土地征用制度具有征地主體的唯一性、征地行為的強制性、征地條件的補償性、土地所有權的轉移性等特點?？梢哉f,現行征地制度的實質是從農村和農民身上“抽血”來積累工業資金,忽視了農民的土地權利。這是社會矛盾凸顯、越級*不斷的癥結所在。我國土地征用的有關法律規定缺乏對公益性要件的實質限制,任由各級行政機關自行解釋,代理人自由裁量權太大,不僅導致政府濫用征地權,而且容易出現權力腐敗。同時,征地程序不透明、不公平,被征地農民知情權被剝奪,公民財產權利被侵犯。在這種制度籠罩下,集體土地成為政府和開發商斂財的聚寶盆。

三、征地補償制度極不合理。

中國的征地補償制度實質上已演變成一種對農民利益明目張膽的掠奪行為,主要表現在:①征地補償標準太低,而且按倍值計算依據不足。②按三年平均產值測算不合理也不科學,它沒有綜合考慮土地的各種因素。③安置方式簡單。對被征地農民習慣上只考慮給予經濟上的補償,而對失地農民的居住安頓、重新就業、生活觀念和生活習慣轉變等問題卻考慮不多。④土地補償費和土地收益分配不合理,使得原本就嚴重偏低的征地補償款最后到了農民手中就少得可憐,這種分配格局難以體現農民的土地權益。

四、耕地占補平衡制度流于形式。

從理論上講,受耕地后備資源有限、社會經濟加快發展、自然災害頻繁的根本制約,從中、長期看,無論是總量動態平衡還是項目耕地占補平衡都將難以維繼;在實際操作中,耕地占補平衡制度面臨著耕地保有量信息失真、補充耕地質量不達標、資金難以落實到位、耕地后備資源不足、因毀林造地和水土流失引起的生態環境惡化、搞虛假數字平衡、加大企業的投資成本等等問題。中央管制部門由于缺乏準確的信息、基本的控制手段與技術、有效的監督和強制執行性措施,致使這一制度安排基本失效。

五、基本農田保護制度不切實際。

基本農田保護制度問題多多,如:①保護數量偏多,全面保護等于什么也沒有保護。全國劃定基本農田多達16億畝,超過耕地保有量的80%,實際比重肯定還要高得多,如今不少地方的基本農田數量已大大超過耕地保有量的數量,豬之不存,毛將焉附?②為了湊夠數字,不少地方的基本農田被劃到山坡甚至山頂上、海邊灘涂地、黃土高坡、沙漠鹽堿地,使基本農田保護失去實際意義。③基本農田保護完全采取行政命令的方式,約束機制與激勵機制不匹配,在某種程度上剝奪了農民財產的支配權和使用權。④基本農田保護使地方發展經濟的成本急劇上升,地方政府缺乏保護動力。⑤基本農田保護的任務大多由經濟相對落后的市縣來完成,進一步拉大了地區之間的差距?？傊?基本農田保護制度沒有解決為誰保護、為何要保護、誰來保護、如何保護、如何補償、質量技術標準、經費從何而來、各方權利與責任界定等基本問題。

六、土地審批制度明顯失效。

中國土地管理的一個重要特點就是建立了土地審批制度,實行嚴格的計劃管制,任何使用土地搞建設的行為都要得到縣級以上各級

政府的事先批準?，F實情況則是,幾乎所有需要報批的土地遲早都得到了合法批準,同時,為了逃避應繳的國家有關稅費、規避申報過程中繁瑣的手續和程序、節約時間成本和租金,被管制者則常常大量違法使用土地?？傊?無論是合法還是不合法,土地最終都被使用,土地審批制度大大增加了政府的管制成本和被管制者的時間成本、協調成本、尋租成本等,在某種程度上助長了土地違法行為,租金的創設則造成社會資源分配的極大扭曲。既然如此,那么如此低效的土地審批制度的現實意義又何在呢?

七、土地利用總體規劃制度失靈。

中國《1997?20**年土地利用總體規劃》存在諸多先天性不足,如因信息不充分、不完全、滯后甚至扭曲、失真,規劃根本不切實際,也缺乏科學性和嚴肅性;以分配指令性控制指標為特征的規劃不符合市場經濟的根本要求,缺乏約束力;規劃根本沒有考慮公眾參與,其合法性受到挑戰;規劃沒有建立利益補償機制和市場激勵機制,缺乏合理性;規劃跟著領導變,規劃跟著項目走,規劃可以隨意調整,缺乏權威性;規劃極少考慮地方的利益,地方政府違法用地的勢頭無法遏制。規劃20**年耕地保有量1.28億公頃,但規劃批準實施才一年,到2000年底全國就有19個省、市、自治區的耕地少于20**年保有量,提前10年用完規劃指標。此后愈演愈烈,因此國土資源部鄭振源指出,規劃和指令性指標已無任何“權威性和約束力可言”,“指令性的土地利用總體規劃和高度集權的審批制度并未奏效,計劃配置失靈顯而易見”?！耙巹澮巹?紙上畫畫,墻上掛掛”,這就是土地利用總體規劃的真實寫照。

八、地籍登記制度不完善。

不動產登記制度是物權法律制度中最基礎的制度,其目的一是確權,二是保護交易安全。長期以來,受土地產權制度建設滯后的影響,中國的土地登記法制不健全,土地登記代理人制度建設跟不上,地籍管理技術手段落后,基礎資料不全不實,對配置土地資源和土地權利流轉的保障措

施不夠,集體土地產權發證緩慢,土地權利私下流轉的現象非常嚴重。這既造成大量社會公共資源的流失,同時也擾亂了正常的土地市場秩序。

九、土地監察制度難以操作。

中國土地違法主體主要有兩個,一是農村集體經濟組織和個人,違法量大面積小。對這類違法行為,土地執法監察沒有法定的強制措施,對于正在進行的違法行為,只能責令停止,若當事人置之不理就無能為力了,必須向法院申請強制執行。不是執行不了,就是時間拖得太久,木已成舟,人為地加大了執法的對抗性和執法難度。二是黨政機關違法,“政績工程”、“形象工程”、“重點工程”等用地往往由領導以言代法,這類違法量小但面積大。

據有關統計數字,在土地違法案件中,黨政機關違法占總宗數的20%,但違法面積卻占違法總面積的80%,“因公違法”、“違法者受惠”在土地問題上極具代表性,因為黨政機關違法常常使執法者左右為難,最終大都不了了之。

十、土地市場制度尚未真正建立。

市場是指在一個法律框架確定和實施產權與契約的制度安排下,其中存在一群潛在的買者和潛在的賣者,他們通過交換和相互競爭產生激勵,從而尋得一種較優的結果。中國的土地市場與相對完善的市場制度相去甚遠。首先,法律框架不確定,《土地管理法》對土地市場問題基本沒有涉及。其次,沒有建立明晰的土地產權制度和完善的契約制度。第三,土地一級市場完全由政府壟斷,缺乏自由競爭氛圍。中國大量的土地如行政劃撥地、協議出讓地、農村集體建設用地、宅基地、違法用地等等均游離于土地交易市場之外,導致土地資產的價格與價值嚴重背離,大量的土地資產價值被人間蒸發。

中國土地制度缺陷的病灶分析

中國土地制度設計與安排存在重大缺陷的根本原因在于土地產權的模糊不清和土地市場制度的支離破碎,而導致土地產權和土地市場制度殘缺的病灶則是土地管理中充斥著濃厚的計劃經濟和管制主義色彩。

計劃的精神包涵了社會的工程化,其目標不僅僅是控制經濟,而且要控制人和再造社會,使人成為它的特定產物。計劃者“根據?個單一的計劃對一切經濟活動加以集中管理,規定社會資源應該‘有意識地加以管理’,以便按照一種明確的方式為個別的目標服務”?哈耶克語?。制度經濟學理論表明,制度變遷過程與技術變遷過程一樣,存在報酬遞增和自我強化機制,導致制度鎖定和路徑依賴,它表明最初的選擇結果并不最為理想,但人們過去做出的選擇決定了他們現在可能的選擇,計劃體制就具有這種典型的路徑依賴特征,如華特斯所言:“自由和競爭性的市場加上最少的政府參與將比計劃和中央集權的經濟做得更好。過去的50年間,幾代經濟學家花費巨大的精力努力論證計劃者和那些支持政府干預政策者的重要作用。正如能更好地解釋宇宙的日心說導致了地心說的滅亡一樣,我們不能期望擁有眾多強有力的證據就能讓過去半個世紀所創建的理論主動退出?！敝袊氖袌鼋洕撎ビ谟媱濗w制,計劃經濟思想的烙印在中國土地制度設計與安排中無處不在,根深蒂固,影響深遠。

一、信息不對稱與土地過度管制失效

第三世界國家有一個通病,就是當政者和立法者過分相信普遍認可的、具有較大強制權利的利維坦??國家或政府的力量,認為鐵的政府或中央計劃對自然資源實行外部管制是絕對必要的,這種假設導致了對絕大多數自然資源系統實行中央政府控制的政策方案。土地是人類賴以生存和發展的物質基礎,“十分珍惜和合理利用土地,切實保護耕地”是我國的一項基本國策,但如何保護則不僅僅是一個技術細節問題,它更是一個認識問題、政策問題、法律問題?，F行的中國土地管理法滲透著濃厚的中央計劃經濟思想,行政審批和計劃管制事項繁多。

實現中央集中控制效率最優均衡,必須是建立在公共管理機構在完全信息、監督有力到位、制裁可靠有效以及成本費用為零等這些假設的基礎上的。沒有準確可靠的信息,中央機構可能犯各種各樣的錯誤,其中包括主觀確定資源負載能力、罰金太高或太低、制裁了合作的牧人或放過了背叛者等。只要略加考慮創立和維持這樣一個機構的驚人成本,我們就不能不懷疑國家集權解決政策的有效性。公共選擇理論告訴我們,很多人達成一個共同滿意的協議是困難的,換言之,要取得這一結果的成本是高昂的。德姆塞茨指出:土地所有制的例子讓我們正視共有財產導致了很大的外部性?！耙粋€公有產權所有者的活動的全部成本不是直接由他來承擔的,而且他們不易注意其他人向他支付適當的量的意愿。共有財產排除了‘使用財產就要付費’的體制,較高的談判和監察成本使得‘使用財產不必向他人付費’的體制無效?！北R基揚契可夫強調:“中央集權的經濟管理體制消耗巨大。這種體系很快失去平衡,因為它的職能與可持續發展、生物圈、物質和能量交換的自我調節與自我平衡的基本原則不相適應。中央集權管理體制同樣表現出比市場經濟體制耗用更多的資源?！@就不能確保社會??經濟和生態財富的增長,同時,這還加劇了環境負荷,阻礙了現實的社會福利的增長”。

最具有資源環境意義的政府失靈是使資源利用的真實社會成本與使用者私人成本之間出現巨大差距的政策失靈。這些失靈目前普遍存在與稅收、價格和補貼等具有明顯環境費用的政策中,有些甚至具有鼓勵超出自由市場水平過度開發使用資源的作用,加劇了資源環境的惡化。具體表現在:①過度依靠行政命令,推行整齊劃一的標準,政策手段單一,造成土地政策實施的成本較大,效率較低,不易與經濟增長政策相協調。②政府干預往往不能在源頭上和預防上解決問題,會留下諸多后遺癥。③受信息不全、決策時滯、利益導向等因素的限制,政府的環境資源長期投資戰略常常選擇失當,造成社會財富的巨大浪費。一般來說,集權的最優程度取決于諸如組織規模、信息技術、環境變動的速度、政府規則以及控制技術等因素。組織規模越大,等級結構越復雜,管理幅度與半徑越長,由缺乏信息和由與目標不一致引起的總成本就會上升。

中國幅員遼闊,人口與民族眾多,經濟和社會發展水平參差不齊,情況極其復雜,實行集中垂直的土地管理,其績效之差可想而知。中國的土地審批制度充分印證了政府管制的“俘虜理論”?！胺斃碚摗闭J為,政府管制與其說是為了社會公共利益目的,毋寧說是特殊的利益集團尋租的結果,管制者或遲或早甚至一開始就成為被管制的“俘虜”,并“合謀”參與共享壟斷利潤。鑒于管制失靈的嚴酷現實,自20世紀70年代以來,各國政府不得不重新檢討和審視各種管制政策,放松管制運動已席卷全球。當前中國土地一級市場由國家壟斷,農地轉為非農地都必須轉為國有土地。但無論是合法使用還是非法使用,被管制者都能夠使用土地,表明土地審批與管制制度存在巨大的黑洞,已落入無法規避的陷阱。

二、計劃體制與土地產權缺失

20世紀60年代由一批美國學者創立了新制度經濟學派認為:①所有權這個概念并不是唯一具有重要意義的安排;②不同的產權通過特定而又可預見的方式影響資源的配置和創新的進程;③交易費用是正的。

對產權的界定可謂是見仁見智,《牛津法律大詞典》把產權定義為財產權,認為“財產權是指存在于任何客體之中或之上的全部權利,包括占有權、使用權、出借權、轉讓權、用盡權、消費權和其他與財產有關的權利”。但現代產權理論的一個隱含假設是,生產資料必須私人占有,產權的核心是私人財產權利,產權的界定必須是清晰的。德姆塞茨、阿爾欽等把“私有產權”和“私有制”看作是可以置換的?？继氐热藦姆傻慕嵌忍接懥素敭a權問題,認為“財產是一組權力?！赡苷加?、使用、改變、饋贈、轉讓或阻止他人侵犯其財產的范圍。這些權力并不是永遠不變的”。要避免公地的悲劇,德姆塞茨等人認為人們面臨的另一種選擇,就是放棄“使用財產不必向他人付費”的制度安排,引入私人所有權安排。有兩個方面的因素決定了私人所有制度會成為一種現實的選擇:一方面,土地私有制的結果會使與公有制相聯系的許多外部成本內在化,這種收益與成本向所有者的集中,產生了更有效地使用資源的激勵。另一方面,伴隨著私有制所實現的收益和成本的相對集中,使用資源所產生的其他外部性將可通過交易行為或談判加以解決,因而將大多數外部性內在化的成本大大降低了。史密斯也認為,把資源當作公共財產來對待,人類就會被鎖定在無以自拔的毀滅之中,不管是對公共財產資源所做的經濟分析還是哈丁關于公地悲劇的論斷,無不表明在自然資源和野生動植物問題上避免公共池塘資源悲劇的唯一方法,是通過創立一種私有財產權制度來終結公共財產制度。

筆者對產權有以下理解:①產權是確定個人和團體或組織對于他們所占有的資產的權利的正式和非正式規則,明晰產權能夠降低交易成本,它具有節約的功能。②產權的表現形式一般來說不是單一的,而是一組權利的組合或一種權

利束,其核心層是財產所有權;其中間層包括使用權、轉讓權、剩余占有和享受權等;其外層包括資產的安全權、管理權、毀壞權,知識產權、人權??民主權、自由權、生存權、發展權等。③產權雖然具有排他性,但產權從來都不是一種絕對的完全的權利;一種產權總是或多或少地受制于人或制度,即受到第三方?含國家法律干預?的制約。④作為規范人們相互關系的一種社會基礎性規則,產權的一個重要功能是引導并激勵人們將外部性盡可能地內部化,即通過內部協議和市場交易的方法來解決市場外溢問題。⑤就財產的所有權而言,產權是中性的,產權的主體是私人所有權,但它從來沒有、不應該、也不可能排除少量共有產權、集體產權以及混合所有權的存在。

產權制度理論為用市場的方法研究外部效應問題的制度根源提供了一條重要的思路,為分析土地資源的權利安排提供了理論基礎。計劃經濟是“籠子經濟”,或者是一種“強制模式”和“命令體制”,其軸心和內核是存在一個龐大而低效的公有經濟體系?“超級航空母艦”?,在本質上它是“非經濟”的。因為在公有制經濟組織體系內部,價格機制失靈,明晰產權甚至完全成為多余,以行政命令來配置資源似乎比市場機制更方便更簡單。中國的土地法規由于深受計劃經濟思想的貽害而側重于行政管理,忽視了土地產權的設定和保護,可以說,中國土地管理中存在的一系列問題均與土地法規對土地權利的界定不清有關。正確認識產權理論的本質內涵,對于建立一套相對完善的中國土地制度安排具有特別重要的現實意義。所有權在名義上歸誰所有并非決定一切,使用者是否擁有專有的使用權、收益權以及轉讓權亦同樣重要。如果這些權利界定確切,并能夠保障實施,則資源的使用效率也會大大提高。

三、土地過度管制與巨額交易成本

從組織成本的節約看,地方政府產生的動因是政府的公共行政在技術上很難以較低的管理成本實現一體化,即政府一體化的有效管理范圍小于政府政治控制范圍?；蛘哒f,中央政府是不可能完全一體化的,它必須通過地方政府來解決社會需要它解決的問題,必須通過地方政府來有效地測定地域性的社會需求。其實,市場分工原則為解決層級之間的關系提供了重要途徑。一體化在中央與地方政府之間,開始為授權分工機制所取代,授權和代理之間的“市場化的交易”開始替代中央與地方政府之間的行政命令與執行關系。地方政府因此獲得了管理地方事務的自主權。以地方政府為主體的內部市場的產生就是它在既定管理技術條件下能夠節約一體化的組織費用,能夠節約中央政府的軍事控制和政治統治費用及管理費用,從而提高了政府的行政效率。中國是一個大國,受管理幅度和管理半徑的制約,不斷上收的土地管理權限使土地管理的成本高得驚人。

汪利娜認為,用經濟組織的內部協同來替代市場交易、對抗成本矛盾等,是有條件的、相對的,其節約成本的效用并不是絕對的、無限度的。當社會意識、法規監管、資源供給等方面出現差距時,經濟組織規模的無限擴大就帶來與理論初始設計相悖的結果。由于成本急劇上升,規模效益遞增變成規模效益遞減,這意味著對初始成本優勢的反蝕,土地公有制的“負效益危機”正是這樣發生的。因此,土地共有制的初始成本又是一個相對變量,并不足以代表理論體制的“全能”。計劃體制失敗的根本原因是有限理性、不確定性、非對稱信息和交易成本的高企等。計劃經濟的交易費用包括耗費在以下場合的人力和非人力資源:①準備經濟計劃;②監督計劃的執行;③維持和保護游戲規則;④欺騙和提供虛假情況給主管部門。這些費用限制了社會機會集合因技術創新而出現的擴大,甚至有可能導致社會機會集合的減小。

交易成本是一個人不得不放棄的滿足或者說是被放棄的價值?即機會成本?。按照科斯的解釋,交易成本是在兩個或更多的交易者之間達成和實施市場交易、安排或合約相關的成本,主要包括獲取和評價信息、確立談判立場、選擇談判對象、協商正式或非正式合約、監督合約等方面。威廉姆森認為交易成本包括適應不良成本、討價還價成本、創設和運營成本、實現可信承諾的擔保成本。他把交易成本規定為利用經濟制度的成本,相當于物理學中的“摩擦”這一定義,并將交易成本進一步細分,事先的交易成本包括起草、談判和維護一項協議的成本。事后的交易成本則包括:當交易偏離了所要求的準則而引起的不適成本;爭論不休的成本;解決交易糾紛而帶來的成本;使安全保證生效的抵押成本。

公有制土地管理的執行成本涉及到度量、監督等?系列難度頗大的工作,廣義的交易成本是非常高昂的:①制定各種土地計劃的成本;②監督土地計劃和合約的執行成本;③制訂和維持土地法規的成本;④土地審批與討價還價、尋租的成本;⑤處理土地糾紛和農民*的成本;⑥查處大量土地違法案件的成本;⑦談判和監督土地秩序的成本;⑧獲取信息?含虛假信息的成本;⑨代理成本;⑩維護現行制度的成本。高額的交易成本導致土地市場發育滯后,中國的土地市場始終沒有真正建立起來,通過土地市場進行交易的土地數量不多,所占比重大約在20?30%之間,極大地阻礙中國市場經濟整體框架的構建。

中國土地制度創新的若干建議

中國的土地管理方式已到了非動大手術不可的地步,但如果改革的方向錯了,路線錯了,逆世界潮流而動,一味強化計劃管制,那么我們只會沿著錯誤的路徑而誤入歧途,將會偏離正確的航向和目標愈來愈遠。人間正道是滄桑,土地管理改革的正道就是:必須始終堅持把土地制度創新放在首位,必須始終堅持抓住市場取向、明晰產權、行政分權、放松管制、體現公平等核心內容不放。

 

; 其一、以市場導向和***為指南設計出新的制度安排。

一是按照WTO通行規則和國際慣例,建立健全中國的土地產權制度,促進產權的合理流動。有效產權的建立和實施依賴于政治體制,正式規則本身并不能保證適應性效率,它必須由非正規制約和有效率的實施環境加以補充。一個社會采用什么正式規則,補充什么非正規制約以及實施環境的有效性,這三方面的內容構成了我們解釋周圍世界的基本框架。這就要求國家在治理思路上有一個根本性的轉變,從而為土地產權制度的真正建立奠定政治基礎。二是堅決擯棄計劃經濟的傳統模式,堅持市場導向的土地制度改革,充分發揮價格機制的自動調節功能,努力做到土地所有權的平等和不同所有制土地的等價交換;三是轉變層層下指標、層層考核、過分追求經濟增長的思維慣性,以犧牲農民和農村利益、犧牲生態環境利益、比拼資源消耗為代價的傳統經濟增長方式已難以為繼,必須樹立協調發展、可持續發展、全面發展的***。四是切實保護農民的利益。根據有關專家測算,在計劃經濟時期,為了支持優先發展工業的政策需要,國家通過農產品剪刀差從農村拿走資金約6000億元;gg開放后,國家又通過征用農村集體土地的方式從農村抽走了約20000億元的資金。國家是為實現社會公共利益而存在的政治組織,在一國之內國家并沒有其獨立的、終極意義的經濟利益,其即便在一定意義上追求經濟利益?如稅收?,終極目的也是實現社會公共利益,這是國家與私人最本質的區別。當前,政府與民爭利的狀況如果不能從根本上加以解決,那么所謂“三農”問題的解決無異于緣木求魚,根本無從談起。

其二、建立國有土地經營管理的委托-代理機制。

由于《土地管理法》規定中央政府國家土地所有權主體的唯一代表僅具有象征性的法律意義,而無實際的法律意義,因此,按照國有企業的改革思路,根據多層級委托?代理理論建立國有土地經營管理的授權機制,取消新增土地有償使用費和耕地開墾費,征收高額的耕地占用稅,實行土地收益?土地出讓金和土地稅等的各級分享制度,從而既體現了國家對土地的所有權益,也分攤了組織成本、監管成本和交易成本,即分攤了責任,績效自然會大幅度提高。在委托一代理關系中,委托人??中央政府,通過激勵機制獎懲代理人??地方政府,以調動他或她追求最有利于委托人利益的行為,從而控制總的代理成本設計、實施、維持適當的激勵和控制制度的成本和由完全解決這些問題困難引起的剩余損失的總和?。同時對契約人提供原初的制度激勵和抵制性制度安排是非常重要的。諾貝爾經濟學獎得主阿克爾洛夫把制度安排的缺乏看作是經濟發展的主要約束,一套新的制度取代舊的制度的過程,也就是制度變遷的過程,重視制度變遷過程中的制度選擇問題尤其重要。設計和采納委托?代理這套新制度來解決公共資源的分級管理問題是非常困難的,這與強烈的規避責任、搭便車和以機會主義方式行事的誘惑力有關。因此,加強對代理人的監管在什么時候都不能放松。

其三、在不改變土地所有權這一根本制度的前提下,試行永佃制,實現集體所有土地使用權和處分權的“相對產權人格化”。

一種流行的看法認為,要從法律上解決集體土地所有權主體不清的問題,必須首先確定集體所有土地的基本形態。我們認為這是不切實際的,因為:

1、如果認為集體經濟組織所有是集體所有土地的基本形態,那么,在一個村內一旦沒有或者有兩個以上的集體經濟組織,對此我們將無所適從;同時,這一看法也無法解決集體土地所有權主體缺位、村干部任意侵犯農民利益的問題。

2、如果認為村民小組所有是集體所有土地的基本形態,而且它有利于彌補我國集體土地所有權主體虛位的缺陷,可以使普通農民更方便、更有效地行使土地所有權,但村民小組只是一個松散的村民內部組織,既無賬號也無公章,更不是法人組織,讓其承載作為公有土地的主體代表的職責,實在有悖法理。

3、對鄉鎮所有的土地,農民集體已無法直接參與行使土地所有權,所有權全部為所有權主體代表代為行使,而所有權主體代表又由鄉鎮人民政府擔當,名實不符,也與公理不符。鑒于這一基本認識,我們的設想是:作為永久性解決土地產權的一種過渡,先“虛置”集體土地所有權?也可以名義上將集體土地全部收歸國有?,在目前農村集體土地承包經營責任制的基礎上,變“承包制”為“永包制”或“永佃制”,在立法上規定承包者或佃農擁有對所承包土地的所有重大處置權,允許資源向最能充分利用它的主體流動,從而實現資源配置的帕累托最優?！坝腊啤被颉坝赖柚啤钡暮锰幵谟?一是可以基本不涉及敏感的土地所有制問題;二是圓了中國農民幾千年來的土地夢,使農民真正永久擁有自己的土地以及相關的土地處置權和生產自主權,侵害農民土地權益的問題也將會從根本上得以解決;三是有利于提高農民保護耕地的自覺性和增加土地投入、擴大再生產的積極性,從而避免短期行為;四是如果土地成為農民的一份資產,土地的占有、使用等必須通過資本運作,而非行政手段,就可以從根本上改變亂占耕地、農村宅基地管理難、管理混亂的無序狀況。五是有利于促進由小農業向大農業的轉變,由分散經濟向規模經濟和集約經濟轉變,同時,土地的合法流轉與集中經營也有利于科學種田和農業現代科技的應用。

其四、采取“定義法”和“列舉法”相結合的方式,嚴格界定“公共利益”的內涵,縮小征地范圍。

在大陸法系,歸屬國家所有的土地絕大多數均是公益性土地,如日本目前屬于公共所有的土地僅占國土面積的5.6%,國有和公有土地資產總值只占全部土地資產總值的6%

。

在英美法系,雖然土地名義上或法律上最終歸屬國家或國王所有,但政府實際控制的土地也主要為公益性土地。如加拿大僅為11%。在西方國家,政府只擁有有限的土地,但又要提供大量的公共產品和服務,于是各國都建立了土地征用制度,以保證公共目的用地需要。為了防止國家公權力侵害私權,各國憲法和法律規定公益目的性是土地征用的唯一正當理由,公共利益的需求是各國土地征用制度中國家抗辯個人合法權利的公認理由。如美國《憲法》第五修正案規定,準許聯邦政府占有私人財產,但須具備兩個條件:占有是為了公共目標,而且所有者必須得到合理的補償。德國《基本法》第十四條規定,一個合法的征用行為必須符合下列要件:為了公共福利而征用;予以相當的補償;有充分的法律依據。法國《人權宣言》規定,財產是神圣不可侵犯的,除非有合法認定的公共利益的需要,且預先給以公平的補償,任何人的財產不得被剝奪。

許多學者主張采用“列舉法”來界定“公共利益”的目錄,筆者認為這不符合中國的實際,如果沒有“定義法”加以約束,其將會為濫用征地權開了綠燈,因為交通、能源、水利等基礎設施以及文教、衛生等諸多項目都帶有經營性質和贏利目的,已明顯超出了公益性征地的范圍。我們的意見是,在列舉的“公共利益”目錄前面,必須用“公益性”和“非贏利性”兩個關鍵詞來加以限定,同時要明確“國家”的含義,具體說明有幾點:

1、“公益性”征地必須為公共使用,其結果必須使一個國家或一個地區的全體或大部分成員受惠,從而促進社會公共福祉的改善。

2、“公益性”用地可分為經營性用地和非經營性用地兩種,非經營性用地比較容易理解,而經營性用地又可分為贏利性用地和非贏利性用地,凡是贏利性用地均為商業性市場行為,不在“公共利益”之列,非贏利性用地則是指經營所得全部用于回報社會或大眾,此類用地符合“公共利益”之列。

3、根據公共選擇理論,國家或政府是一個特定的物質利益實體,同樣具有自己的利益指向,因此,公共利益并不完全等同于國家利益或者政府利益,二者常常會發生沖突。

4、在公共利益的具體界定當中,可以采取社會參與討論、征詢意見、聽證會等形式來了解和尊重民眾的意愿,必要時還可以通過人大立法來予以明確,但要特別注意避免“多數人壓迫少數人”的民主悲劇發生。

在這樣一種理念和制度安排下,切實做到國家只有為“公共利益”需要才行使征地權,征地價格以基準地價為參照系,同時兼顧市場價格,給被征地者以公正的補償;如果遇到阻力,可依法申請法院裁決。對非“公共利益”用地,國家不再行使征地權,由用地者按照市場價格通過談判征購形式獲取土地使用權。

篇3：什么是前期物業管理

　　什么是前期物業管理?有什么規定?

　　答：前期物業管理，是指住宅出售后至業主委員會成立前的物業管理。它有下列規定：

　　(1)新建商品住宅出售單位應當在出售住宅前制定住宅使用公約，與其選聘的物業管理企業簽定前期物業管理服務合同，并報物業所在地的區房地產管理部門備案。

　　(2)新建商品住宅出售單位與住宅買售人簽訂住宅轉讓合同時，應當將住宅使用公約、前期物業管理服務合同和住宅使用說明書作為住宅轉讓合同的附件。

　　(3)住宅使用公約不得與法律、法規相抵觸。

　　(4)新建商品住宅出售單位在前期物業管理期間，不得使用物業維修基金。

　　(5)新建商品住宅出售單位在前期物業管理服務費用，由住宅出售單位承擔，自新建商品住宅交付使用之日至前期物業管理服務合同終止之日發生的前期物業管理服務費用，由住宅出售單位和買受人按照住宅轉讓合同的約定承擔。

　　新建商品住宅交付使用時，除住宅轉讓合同另有約定外，物業管理企業不得向住宅買受人收取任何費用。

　　住宅使用公約至業主大會或者業主代表大會審議通過的業主公約生效時終止。前期物業管理服務合同至業主委員會與其選聘的物業管理企業簽訂的物業管理服務合同生效時終止。

　　住宅出售單位違反上述五項條款的，由市房地局或者區房地產管理部門責令其改正，可以并處一萬元以上五萬元以下的罰款。